Resumen
La Fundación Rafael del Pino, el Máster Universitario en Derecho de la Unión Europea de la Universidad Carlos III de Madrid y el Centre for European Legal Studies de la Cambridge University organizaron el 17 de mayo de 2023 el seminario “La defensa del Estado de Derecho en la Unión Europea”. En el acto intervinieron Markus Gehring, Associate Professor y ex Director del Centre for European Legal Studies de la Universidad de Cambridge; Dimitry Kochenov, Director del Rule of Law Research Group en el Democracy Institute de la Central European University en Budapest y profesor de esta universidad en su departamento de estudios legales en Viena; Catherine Barnard, Catedrática de European & Employment Law en el Trinity College y Subdirectora de UK in a Changing Europe en la Universidad de Cambridge, y Alessandro Nucara, Head of Unit, Partnership with Member States, Early Detection and Exclusion System, Comisión Europea, y profesor de la Université Catholique de Lille.
Diálogo: Las identidades nacionales y la preservación del Estado de Derecho en la Unión Europea
Catherine Barnard: Si vemos el Tratado de Maastricht, solo se hacen ocho referencias al Estado de Derecho, que tienen que ver con desarrollo y cooperación. El Estado de Derecho se veía como algo externo, no interno. Pero hay 167 páginas de sentencias del Tribunal Europeo sobre el Estado de Derecho. El tribunal ha participado de diferentes formas, por ejemplo, directamente en el caso de los jueces de Polonia, pero también indirectamente, como el caso de la deforestación en territorio polaco. O la puesta en tela de juicio del mecanismo de condicionalidad por parte de Polonia y Hungría.
Todo esto ha surgido del caso sorprendente de los jueces tribunales, donde el Tribunal Europeo impuso exigencias. Dado que todo el sistema de la UE se sostiene por el Derecho Comunitario, para asegurarnos que el sistema legal funciona bien, hay que tener un sistema judicial a nivel nacional que funcione en una democracia.
Tendríamos que alabar al Tribunal por su cuidadosa escenificación del derecho y por su valentía para enfrentarse a regímenes cada vez más autoritarios. El Estado de Derecho es un principio fundamental que se debe cumplir. El Tribunal Europeo ha intervenido mucho en este sentido, en situaciones similares al caso Cassis-Dijon para la conformación del Mercado Único. El tribunal participa en la medida de lo posible en un diálogo vertical con los tribunales nacionales y horizontal con el tribunal europeo de derechos humanos.
Todo esto es muy positivo, pero hay dos peros. El primero es evidente. El tribunal está limitado por los casos que se presentan ante él, no es un actor independiente desde este punto de vista. Si no hubiera casos, ¿qué habría sucedido con el Estado de Derecho? La respuesta es bastante desastrosa.
En segundo lugar, el Tribunal Europeo se ha colocado en el centro del debate sobre el Estado de Derecho y este es un sitio bastante peligroso para que esté ahí porque los tribunales no se eligen de forma democrática. También son objetivos muy fáciles para la prensa de extrema derecha. Lo hemos visto en el Reino Unido, donde el Daily Mail puso en primera página las fotos de tres jueces a los que llamó enemigos del pueblo por su postura sobre el Brexit, a raíz de la decisión del tribunal de que lo relativo al Brexit no era competencia de la primera ministra Theresa May sino del Parlamento. Lo que venía a decir es que los jueces estaban bloqueando el Brexit, cuando era una cuestión más fundamental. Pero fue la constitución funcionando como se debe funcionar, con sus pesos y contrapesos.
¿Qué hubiese sucedido si no hubiera habido nadie lo suficientemente valiente para hacer frente al poder Ejecutivo, como la denunciante particular en el caso del Reino Unido? Pues tendríamos una democracia muy frágil.
Desde fuera, pareció que los tribunales querían ocupar un espacio político muy importante y que querían causar problemas. Vemos exactamente lo mismo en el caso de Polonia, donde la respuesta de la prensa polaca a las decisiones del Tribunal Europeo de Justicia se ve el mismo tipo de retórica, con un lenguaje muy fuerte. El riesgo de que el tribunal está en el centro del debate juega a la narrativa de las élites imponiéndose sobre la voluntad del pueblo. Hay un riesgo muy real de que los tribunales pierdan el respeto de los ciudadanos en el país afectado.
¿Qué se puede hacer? La cuestión del Estado de Derecho se tiene que resolver a través del debate político. Los críticos han instado a la Comisión a que sea más radical y utilice otras herramientas más fuertes. La Comisión está siendo muy cautelosa porque es muy sensible a todas estas cuestiones. Lo que está haciendo la Comisión es estudiar una serie de herramientas del mecanismo del artículo 7, que protegen al Tribunal Europeo y su reputación a más largo plazo. Lo de más alcance es el mecanismo de condicionalidad, que ha sido desplegado contra Hungría, que ahora está muy preocupada por las pérdidas a las que se va a enfrentar, en especial a partir de su situación de inflación. El dinero importa y habla con más poder en este contexto que muchos casos que acaban en el Tribunal Europeo de Justicia.
Alessandro Nucara: El Tribunal Europeo es un jugador fundamental y siempre lo ha sido. Ha sido fundamental en el desarrollo del Estado del Derecho. Hay que encontrar una forma de enfrentarnos a los retos al Estado de Derecho. No sé si la Comisión y las instituciones europeas están ganando o perdiendo. Nos esforzamos para ganar esta batalla y el caso húngaro es un ejemplo. Una mala interpretación que vemos en los medios es que el mecanismo europeo de condicionalidad no es una varita mágica que se deshace de los oligarcas europeos. Es una herramienta que permite acercarse a un acuerdo para aprobar el presupuesto, no una herramienta para estas situaciones. Debemos aplicar la normativa de forma justa, objetiva e imparcial.
Hay instrumentos de derecho que son preventivos, que impulsan el Estado de Derecho, que llevan a la Comisión a escribir recomendaciones a los estados miembros, así es que no es vinculante. También tenemos los mecanismos de respuesta del artículo 7, las infracciones y el mecanismo de condicionalidad, que lleva en vigor desde 2021 y se aplica a rupturas del Estado de Derecho que suponen un riesgo financiero.
El Tribunal destaca esto sobremanera, de forma que la conexión entre el mecanismo y el presupuesto no tiene que ser teórica, sino basarse en objetivos, con lo que hay que encontrar las pruebas para implementar esto en el presupuesto. La condicionalidad está ahí para enfrentarse a rupturas del Estado de Derecho. La proporcionalidad está incluida en la normativa, con lo que las medidas que el Consejo pueda adoptar tienen que ser proporcionales. También incluye la independencia del poder judicial, el trato de los conflictos de intereses, … Esto afecta al funcionamiento correcto de la Administración Pública cuando asigna fondos europeos.
Otra condición importante que la gente siempre olvida es que solo se puede utilizar el mecanismo de condicionalidad si no hay otros mecanismos que puedan proteger el presupuesto, así es que hay que hacer un análisis complementario para ver si es el mecanismo más eficiente o si hay otros. La condicionalidad puede usarse en casos individuales, pero es mejor si tenemos rupturas sistemáticas. Las medidas que se pueden tomar son medidas sólidas, como los 6.000 millones en fondos europeos, que es un tercio de los fondos que recibe Hungría. Así es que este es un mecanismo que pone a los estados miembros bajo mucha presión.
Si se solucionan los asuntos, se pueden levantar las medidas. Su objetivo no es la sanción, sino proteger el presupuesto. No es que se quiera castigar a Hungría o Polonia. Es una herramienta que nos da poder para solucionar los problemas. El proceso está muy ajustado, dura entre cinco y nueve meses desde que se lanza.
En Hungría, todos los fondos de cohesión están bloqueados porque no cumplen con temas fundamentales, como la libertad académica, la independencia judicial, etc. Lo mismo sucede con los fondos de recuperación. A Hungría se le da muy bien cumplir con la letra de la ley, pero los problemas se dan a nivel de calle, por ejemplo, que siempre sea la misma empresa la que gane los concursos, que está relacionada de alguna manera con el partido en el gobierno y con el primer ministro.
Ahora Hungría está hablando con la Comisión para levantar estas medidas.
La decisión la toma el Consejo y los estados miembros votan en el mecanismo de condicionalidad.
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