La defensa del Estado de Derecho en la Unión Europea

Resumen:

La Fundación Rafael del Pino, el Máster Universitario en Derecho de la Unión Europea de la Universidad Carlos III de Madrid y el Centre for European Legal Studies de la Cambridge University organizaron el 17 de mayo de 2023 el seminario “La defensa del Estado de Derecho en la Unión Europea”. En el acto intervinieron Markus Gehring, Associate Professor y ex Director del Centre for European Legal Studies de la Universidad de Cambridge; Dimitry Kochenov, Director del Rule of Law Research Group en el Democracy Institute de la Central European University en Budapest y profesor de esta universidad en su departamento de estudios legales en Viena; Catherine Barnard, Catedrática de European & Employment Law en el Trinity College y Subdirectora de UK in a Changing Europe en la Universidad de Cambridge, y Alessandro Nucara, Head of Unit, Partnership with Member States, Early Detection and Exclusion System, Comisión Europea, y profesor de la Université Catholique de Lille.

 

Diálogo: En busca de una noción supranacional del Estado de Derecho

Markus Gehring: Lo que estamos viendo en la UE no es algo excepcional en la experiencia europea. Hay ciertos parecidos con todos los sistemas federales. Tenemos diversos tribunales que verifican la labor de los tribunales locales, una labor que ponen en entredicho los tribunales federales. Uno de los temas que más sale a colación es un Estado de Derecho unificado. El Estado de Derecho está claramente presente en toda la UE y todos los casos del tribunal europeo lo han destacado. El hecho de que no se comporta en todo su desglose por algunos estados miembros es normal en un sistema federal.

La tensión es bastante parecida a lo que sucede en EEUU. Allí, los tribunales estatales pusieron en entredicho muchos elementos del sistema federal, como la libertad de movimiento de bienes o de personas. Tenemos los papeles federalistas, que destacaban que se estaba quitando poder a los tribunales estatales, invalidando sus decisiones. Esto aumentó a lo largo del tiempo porque, desde el principio, estaba la cuestión de si EEUU debía seguir el camino del Reino Unido con la soberanía del Parlamento.

Hay distintos niveles de política, que se desarrollan a distintos ritmos y un único Estado de Derecho puede crecer poco a poco. En un comentario sobre casos europeos, el tribunal estadounidense destacó que el Tribunal Europeo de Justicia había destacado en su interpretación de los textos de los tratados europeos. Hace poco, los tribunales europeos expandieron su Estado de Derecho. Son importantes para la UE porque aplican leyes europeas. El Tribunal Europeo tiene una larga historia de adaptación para asegurarse de que se cumple la ley europea y la no discriminación, asegurando que había una autonomía local. Ha habido casos en los que ha criticado a estados miembros por hacer más difícil la protección de los derechos.

La situación polaca socavaba la independencia del poder judicial, lo que es un reto para el Estado de Derecho. El Tribunal Europeo construyó la relación, requiriendo que los jueces a nivel europeo siguieran las normas y se acomodaran al Estado de Derecho, invocando el artículo 19 del TUE. Verificando esto, la gran sala fue un paso más allá y dijo que Polonia había violado la ley europea al intentar cesar a los jueces. Polonia respondió que la organización del sistema judicial no formaba parte de las competencias europeas.

La ley europea se basa en que todos los estados miembros comparten entre sí los mismos valores. Esto da por sentado la existencia de confianza entre los distintos estados miembros, lo que implica reconocer los valores europeos y la ley europea que los implanta, destacando los valores comunes. La organización del sistema judicial no se puede hacer de forma que socave los valores de la UE, por lo que el tribunal reclama que se cumplan estas obligaciones. El tribunal garantiza un Estado de Derecho común pero no garantiza las decisiones que los estados nacionales tengan que tomar.

Dimitry Kochenov: La UE ya no es una unión de democracias que respaldan un Estado de Derecho, viendo el caso de Polonia, con un tribunal constitucional que no respecta la declaración de los derechos humanos ni las decisiones del Tribunal Europeo. Hungría es aún peor. La UE tiene que encontrar la forma de lidiar con esto, que es algo nuevo que no se había contemplado.

La UE asume que la situación en la que estamos ahora no va a ser real día a día. Este nuevo reto se ha abordado a todos los niveles, lo que desencadenó una revolución legal que consiste en tomarnos más en serio los derechos. Desde el caso de los jueces portugueses en adelante que, a partir del artículo 19, vieron las competencias para reformar la organización judicial se pudo afrontar esta situación.

La UE sentía que necesitaba los criterios de Copenhague. A nivel estructural, estos valores no se contemplaban como el corazón de la legislación europea. Es lo que hemos visto en los casos de los tribunales. El gobierno de Orban nunca ha violado una provisión de una ley nacional porque reescribe las leyes para poder hacerse con el sistema y destrozar el estado de derecho de forma legal. En Polonia no les importan las instituciones ni la ley, dándoles igual lo que el tribunal europeo pueda decir.

Esto consiste en una redefinición de lo que es la UE con sus valores. Al final, es el sistema para asegurarnos el cumplimiento de la ley, así es que ahora la UE tiene mucho que decir sobre el Estado de Derecho, porque está basado en unas circunstancias fallidas ya que los estados miembros no son lo que prometieron ser.

Esta revolución institucional es buena y ha cambiado algo a pie de calle en Hungría y Polonia. Orban ganó con una mayoría enorme fabricando un millón de ciudadanos que votaron por el gobierno. Esta clase de revolución institucional no ha llevado a cabo un cambio institucional. Por ello, el tribunal europeo se ve reforzado en esta nueva competencia.

Cuando probamos las aplicaciones de estos nuevos principios, surgen preguntas sobre el Estado de Derecho a nivel supranacional, en el contexto de complejidad de la federación. Hemos visto que se han encendido una serie de alarmas. En un desarrollo muy reciente, el Tribunal Europeo aceptó una pregunta de alguien de Polonia que no es un juez polaco mandando un mensaje extraño al alinearse con quienes quieren cambiar el sistema judicial polaco. Hay un estándar sólido para asegurar el estado de derecho sólido, pero ha fracasado a nivel de aplicar el estándar a nivel supranacional, sobre todo en Hungría y Polonia. Es peligroso para la UE porque tiene que estar atada a los principios del artículo 2.

 

Diálogo: Las identidades nacionales y la preservación del Estado de Derecho en la Unión Europea

Catherine Barnard: Si vemos el Tratado de Maastricht, solo se hacen ocho referencias al Estado de Derecho, que tienen que ver con desarrollo y cooperación. El Estado de Derecho se veía como algo externo, no interno. Pero hay 167 páginas de sentencias del Tribunal Europeo sobre el Estado de Derecho. El tribunal ha participado de diferentes formas, por ejemplo, directamente en el caso de los jueces de Polonia, pero también indirectamente, como el caso de la deforestación en territorio polaco. O la puesta en tela de juicio del mecanismo de condicionalidad por parte de Polonia y Hungría.

Todo esto ha surgido del caso sorprendente de los jueces tribunales, donde el Tribunal Europeo impuso exigencias. Dado que todo el sistema de la UE se sostiene por el Derecho Comunitario, para asegurarnos que el sistema legal funciona bien, hay que tener un sistema judicial a nivel nacional que funcione en una democracia.

Tendríamos que alabar al Tribunal por su cuidadosa escenificación del derecho y por su valentía para enfrentarse a regímenes cada vez más autoritarios. El Estado de Derecho es un principio fundamental que se debe cumplir. El Tribunal Europeo ha intervenido mucho en este sentido, en situaciones similares al caso Cassis-Dijon para la conformación del Mercado Único. El tribunal participa en la medida de lo posible en un diálogo vertical con los tribunales nacionales y horizontal con el tribunal europeo de derechos humanos.

Todo esto es muy positivo, pero hay dos peros. El primero es evidente. El tribunal está limitado por los casos que se presentan ante él, no es un actor independiente desde este punto de vista. Si no hubiera casos, ¿qué habría sucedido con el Estado de Derecho? La respuesta es bastante desastrosa.

En segundo lugar, el Tribunal Europeo se ha colocado en el centro del debate sobre el Estado de Derecho y este es un sitio bastante peligroso para que esté ahí porque los tribunales no se eligen de forma democrática. También son objetivos muy fáciles para la prensa de extrema derecha. Lo hemos visto en el Reino Unido, donde el Daily Mail puso en primera página las fotos de tres jueces a los que llamó enemigos del pueblo por su postura sobre el Brexit, a raíz de la decisión del tribunal de que lo relativo al Brexit no era competencia de la primera ministra Theresa May sino del Parlamento. Lo que venía a decir es que los jueces estaban bloqueando el Brexit, cuando era una cuestión más fundamental. Pero fue la constitución funcionando como se debe funcionar, con sus pesos y contrapesos.

¿Qué hubiese sucedido si no hubiera habido nadie lo suficientemente valiente para hacer frente al poder Ejecutivo, como la denunciante particular en el caso del Reino Unido? Pues tendríamos una democracia muy frágil.

Desde fuera, pareció que los tribunales querían ocupar un espacio político muy importante y que querían causar problemas. Vemos exactamente lo mismo en el caso de Polonia, donde la respuesta de la prensa polaca a las decisiones del Tribunal Europeo de Justicia se ve el mismo tipo de retórica, con un lenguaje muy fuerte. El riesgo de que el tribunal está en el centro del debate juega a la narrativa de las élites imponiéndose sobre la voluntad del pueblo. Hay un riesgo muy real de que los tribunales pierdan el respeto de los ciudadanos en el país afectado.

¿Qué se puede hacer? La cuestión del Estado de Derecho se tiene que resolver a través del debate político. Los críticos han instado a la Comisión a que sea más radical y utilice otras herramientas más fuertes. La Comisión está siendo muy cautelosa porque es muy sensible a todas estas cuestiones. Lo que está haciendo la Comisión es estudiar una serie de herramientas del mecanismo del artículo 7, que protegen al Tribunal Europeo y su reputación a más largo plazo. Lo de más alcance es el mecanismo de condicionalidad, que ha sido desplegado contra Hungría, que ahora está muy preocupada por las pérdidas a las que se va a enfrentar, en especial a partir de su situación de inflación. El dinero importa y habla con más poder en este contexto que muchos casos que acaban en el Tribunal Europeo de Justicia.

Alessandro Nucara: El Tribunal Europeo es un jugador fundamental y siempre lo ha sido. Ha sido fundamental en el desarrollo del Estado del Derecho. Hay que encontrar una forma de enfrentarnos a los retos al Estado de Derecho. No sé si la Comisión y las instituciones europeas están ganando o perdiendo. Nos esforzamos para ganar esta batalla y el caso húngaro es un ejemplo. Una mala interpretación que vemos en los medios es que el mecanismo europeo de condicionalidad no es una varita mágica que se deshace de los oligarcas europeos. Es una herramienta que permite acercarse a un acuerdo para aprobar el presupuesto, no una herramienta para estas situaciones. Debemos aplicar la normativa de forma justa, objetiva e imparcial.

Hay instrumentos de derecho que son preventivos, que impulsan el Estado de Derecho, que llevan a la Comisión a escribir recomendaciones a los estados miembros, así es que no es vinculante. También tenemos los mecanismos de respuesta del artículo 7, las infracciones y el mecanismo de condicionalidad, que lleva en vigor desde 2021 y se aplica a rupturas del Estado de Derecho que suponen un riesgo financiero.

El Tribunal destaca esto sobremanera, de forma que la conexión entre el mecanismo y el presupuesto no tiene que ser teórica, sino basarse en objetivos, con lo que hay que encontrar las pruebas para implementar esto en el presupuesto. La condicionalidad está ahí para enfrentarse a rupturas del Estado de Derecho. La proporcionalidad está incluida en la normativa, con lo que las medidas que el Consejo pueda adoptar tienen que ser proporcionales. También incluye la independencia del poder judicial, el trato de los conflictos de intereses, … Esto afecta al funcionamiento correcto de la Administración Pública cuando asigna fondos europeos.

Otra condición importante que la gente siempre olvida es que solo se puede utilizar el mecanismo de condicionalidad si no hay otros mecanismos que puedan proteger el presupuesto, así es que hay que hacer un análisis complementario para ver si es el mecanismo más eficiente o si hay otros. La condicionalidad puede usarse en casos individuales, pero es mejor si tenemos rupturas sistemáticas. Las medidas que se pueden tomar son medidas sólidas, como los 6.000 millones en fondos europeos, que es un tercio de los fondos que recibe Hungría. Así es que este es un mecanismo que pone a los estados miembros bajo mucha presión.

Si se solucionan los asuntos, se pueden levantar las medidas. Su objetivo no es la sanción, sino proteger el presupuesto. No es que se quiera castigar a Hungría o Polonia. Es una herramienta que nos da poder para solucionar los problemas. El proceso está muy ajustado, dura entre cinco y nueve meses desde que se lanza.

En Hungría, todos los fondos de cohesión están bloqueados porque no cumplen con temas fundamentales, como la libertad académica, la independencia judicial, etc. Lo mismo sucede con los fondos de recuperación. A Hungría se le da muy bien cumplir con la letra de la ley, pero los problemas se dan a nivel de calle, por ejemplo, que siempre sea la misma empresa la que gane los concursos, que está relacionada de alguna manera con el partido en el gobierno y con el primer ministro.

Ahora Hungría está hablando con la Comisión para levantar estas medidas.

La decisión la toma el Consejo y los estados miembros votan en el mecanismo de condicionalidad.

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