I Jornada sobre regulación inteligente

Resumen:

El 6 de mayo de 2021, la Fundación Rafael del Pino y el Foro de Regulación Inteligente organizaron la I Jornada sobre Regulación Inteligente, en la que participaron Juan S. Mora Sanguinetti, economista titulado del Banco de España; Marta Cantero, profesora de Derecho de CUNEF; Alicia Coronil, economista jefe de Singular Bank; Grant Hunter, ministro adjunto para la Estrategia de Reducción Burocrática en el Gobierno de la provincia de Alberta, Canadá; Gregorio Izquierdo, director del Instituto de Estudios Económicos; Miguel Garrido, presidente de CEIM y Antonio Barderas, director de la Asociación Madrileña de la Empresa Familiar.

El primero en intervenir fue Juan Mora Sanguinetti, quien recordó que la regulación de los mercados es necesaria para la economía porque ayuda a mitigar los fallos del mercado y reduce los costes de transacción. Es una guía del comportamiento de los agentes económicos, pero, si no está bien diseñada, podría generar efectos negativos.
Una fuente de ineficiencia es que la regulación sea excesivamente compleja. Puede ser compleja porque la cantidad de normas sea excesivamente grande. También, porque las normas tengan demasiados enlaces entre ellas, o sean demasiados complicados, o sean difíciles de entender porque hagan referencias a otras normas. Por último, porque lingüísticamente sea compleja, con un lenguaje difícil de entender.

Otra causa de ineficiencia regulatorio es el volumen regulatorio. Entre 1979 y 2020, en España se han aprobado casi cuatrocientas mil normas. La aprobación se ha cuadruplicado desde 1978. España ha estado aprobando cada año cerca de 12.000 normas. Además, la regulación está muy disgregada: más del 75% proviene de las administraciones autonómicas.

En media, las normas realizan once enlaces a otras normas. Dentro las autonomías hay una gran diversidad en este sentido. En Aragón la media de enlaces es de 18 mientras que en Navarra es solo de tres. Y, a nivel lingüístico, la normativa actual está a un nivel que se considera difícil de leer.

Durante la dictadura, España aprobaba unas 2.000 normas al año, ahora aprueba 12.000, de las cuales la mayor parte son por las Comunidades Autónomas. Todas las autonomías aumentan su producción normativa a lo largo del tiempo, pero también hay diferencias. Cataluña es la que suele producir más normas, con el 12% del total de la normativa autonómica, Andalucía y Castilla y León producen el 8% cada una de ella. Extremadura, en cambio, solo produce el 5% y Cantabria nada más que el 3%. Ahora bien, estos porcentajes hay que matizarlos porque Cataluña y Andalucía también son las comunidades más pobladas y están entre la que tienen más PIB, lo que puede hacer necesario una mayor regulación.

Por lo que se refiere a la complejidad relacional, Asturias y Navarra tienen las regulaciones menos complejas, mientras que Aragón y la Comunidad Valenciana cuentan con las más complejas.

Un mayor volumen de regulación se relaciona negativamente con el número de empresas en España. Una mayor regulación esperada por las empresas se relaciona negativamente con la capitalización empresarial esperada. La complejidad relacional y lingüística genera impactos negativos en la productividad y la eficiencia judicial.

Para Alicia Coronil, la ineficiencia regulatoria ya estaba lastrando la competitividad antes de la crisis del coronavirus y lo sigue haciendo ahora de cara a la recuperación de la crisis y a que sea sostenible e integradora. Los indicadores señalaban que entre los elementos que explicaban las ineficiencias estaban, además del modelo educativo y el mercado laboral, las barreras burocráticas, con un marco regulatorio que obtenía una calificación muy negativa, muy alejada de Alemania que tiene un modelo territorial muy parecido al de España. Es un lastre para la creación de empresas y para que crezcan en tamaño.

Una parte del marco se diseñó en los 90 y se ha quedado obsoleto para las necesidades que tienen las empresas en términos de crecimiento y de acceso a la financiación. La empresa no tiene capacidad para hacer frente a los costes regulatorios derivados de su aumento de tamaño. Esos costes, además, reducen su capacidad de financiación para seguir impulsando su crecimiento y generando nuevos modelos de negocio.

La regulación autonómica crea más barreras de entrada a que las empresas puedan colocar sus modelos de negocio en otras comunidades autónomas. Va en contra de la unidad de mercado, de la seguridad jurídica e incide en una falta de visión común, que es clave en los países para superar momentos decisivos.

La normativa debe estar muy basada en la colaboración público-privada para que no haya una regulación ineficiente debido a que no se cuenta con las empresas y con la sociedad civil como interlocutores. La regulación tiene que estar más enfocada a que aparezcan nuevas empresas, a que crezcan.

Marta Cantero señala que la regulación es un tema que impacta en las decisiones de las empresas acerca de donde instalarse. Tiene un impacto muy fuerte a largo plazo. ¿De qué sirve tanta norma si no es eficiente?

En el sector tecnológico, al que se refirió durante toda su intervención, hay toda una serie de desafíos regulatorios. El primero de ellos es propio de este sector. Las reglas existentes no fueron diseñadas para las necesidades actuales debido al desarrollo de la tecnología. Esto supone una dificultad añadida para la aplicación de las normas. En las empresas se traduce en una incertidumbre jurídica que genera unos costes de adaptación al sistema regulatorio.

Los propios conceptos tecnológicos no están claros, lo que presenta problema a la hora de trasladarlos a la legislación. Esto hace que resulte difícil definir y aplicar nuevas reglas si no se conoce la tecnología que se pretende regular. Esto da lugar, además, a incompatibilidades conceptuales porque no se puede determinar qué tipo de normas se debe aplicar.

Esto lleva a definir qué tipos de concepto debemos aplicar, porque la terminología no es adecuada, lo que tiene un impacto en la forma en que se regule. A su vez, las nuevas tecnologías están alterando elementos legales existentes, como la propiedad, la responsabilidad, la función y el papel de los propios contratos.
El quinto desafío es una falta de consenso a la hora de definir los valores que van a regir la regulación de la tecnología. Existen multitud de valores y pueden ser incompatibles entre sí, por ejemplo, la creatividad frente al uso seguro de la tecnología. El conflicto más evidente y con más ramificaciones es la neutralidad tecnológica frente a la seguridad jurídica.

Estos problemas no son exclusivos del legislador español.

El segundo paso consiste en que haya un mayor debate acerca del papel del Derecho. ¿Hay que facilitar la aparición de nuevas tecnologías o limitar su uso? Hay que adecuarse mejor a las necesidades de las empresas y a las necesidades de inversión, lo que es fundamental porque España no es puntera en capital tecnológico. Por ejemplo, el impuesto sobre determinados servicios digitales, que no se va a exigir hasta julio. No obstante, ¿por qué no se ha esperado a una iniciativa regulatoria a nivel internacional, ya que este periodo de transición exige a las empresas tener que adaptarse a estas normas en vez de esperar? ¿El efecto recaudador sobre las actividades que se van a gravar durante este breve periodo va a compensar el efecto de espantada debido a la aplicación de esta norma?

Otro problema es la duplicidad administrativa de España, que no tiene Alemania. En el caso de la economía colaborativa no se puede regular la misma actividad de manera diferente dependiendo de si es Cataluña o Madrid. La plataforma puede ser el instrumento que facilite la aplicación de las normas, puede ayudar al legislador a monitorizar el cumplimiento de las normas en vez de espantar a los agentes de nuestro mercado.

En último término, las reglamentaciones técnicas imponen limitaciones en la forma en que los productos se comercializan en un determinado territorio. Estas normas tienen un impacto en cómo otras empresas pueden vender sus productos dentro de nuestras fronteras. No permite materializar la libre circulación de bienes y servicios. La regulación no solo tiene que ser inteligente, sino también eficiente.

En su intervención, Grant Hunter destacó que el objetivo que tenía el gobierno de Alberta era convertir a esta provincia canadiense en la economía más libre y desarrollada de Norteamérica. Para ello había que reducir la burocracia. Hacerlo es difícil, pero para conseguirlo hay que tener en mente siempre tres preguntas: ¿hace falta esta regulación?, ¿se tiene que encargar el gobierno?, ¿lo puede hacer de forma más eficaz el mercado?

En Alberta había más de 670.000 normas que tenían que cumplir los ciudadanos. El 80% de ellas se hallaba en las pólizas y formularios. El objetivo es reducirlas una tercera parte en cuatro años. De esta forma, ahorrarán tiempo y costes de cumplimiento. De momento, los ahorros en el primer año de esta estrategia se cifran en más de 470 millones de dólares y en el segundo año están a punto de triplicar esa cifra.

Este proceso tiene que estar apoyado por los gobernantes, para poder fomentar la reducción de la burocracia. Hay que promover un cambio de cultura y basarse en los resultados, pero los gobernantes pueden conseguirlo. En Alberta han eliminado programas, reducido costes de cumplimiento y prestan más atención a los ciudadanos. También cuentan con paneles de expertos que ayudan al gobierno a identificar prioridades que van a permitir generar más empleo. Esto es importante porque las pymes son las que crean dos tercios del empleo, pero también son las más afectadas por la burocracia.

Antonio Barderas, por su parte, comentó la necesidad de simplificar el marco regulatorio. Debe ser desregulado, hacer una regulación más sencilla. La producción legislativa en España es desmesurada. Hay un principio del derecho que dice que el desconocimiento de la Ley no exime de su cumplimiento. Habrá que revisarlo porque con tanta profusión de normas es muy difícil cumplir con ellas. Los recursos para esas tareas se detraen de la productividad, de aumentar las capacidades de la empresa, de reforzar su liquidez, de la retribución de trabajadores y accionistas. Es un lastre para empresas y ciudadanos y genera inseguridad jurídica.

En su opinión, la calidad legislativa se consigue mediante la colaboración público-privada, porque las empresas son quienes mejor conocen sus necesidades. Los legisladores no saben cómo funcionan, cómo crean empleo, cómo pagan las cotizaciones sociales a fin de mes. Cuando los cambios legislativos son tan constantes, no se puede planificar a largo plazo, no se invierte y no se va a desarrollar el crecimiento. Además, las leyes españolas en general basculan entre la concreción inútil y una vaguedad intencionada que afecta a la seguridad jurídica porque situaciones semejantes se tratan de forma diferente.

Para Gregorio Izquierdo hay un doble problema: un exceso de regulación y una regulación inadecuada en la medida en que no respeta los principios básicos de las buenas prácticas regularías. Esto es, que sea estable, predecible, equilibraba, proporcional, que participen los agentes económicos. Cuando es adecuada, hay más inversión, competencia, productividad. Una mejor regulación podría aumentar el PIB en hasta veinte puntos.

En su intervención recordó que el que las asociaciones empresariales participen en asuntos que les son propios es un tema tanto constitucional como práctico. Deben participar en el proceso regulatorio, sobre todo en materias técnicas, porque tienen mejor conocimiento de los desafíos, de los problemas reales y de las soluciones. La calidad regulatoria es un problema de buenas prácticas, de si la regulación responde a un problema real o no. Ha de plantearse si da respuesta a los fines que planteaba. Hay que pensar que siempre que se afecta a un derecho hay que valorar si la regulación es proporcional e introducir un análisis coste-beneficio de esa regulación. Calidad regulatoria en España es solo del 50% de las mejores prácticas regulatorias del mundo.

Por último, Miguel Garrido advirtió que todo lo que dificulte el crecimiento económico es siempre negativo. En los momentos actuales de emergencia empresarial es especialmente grave. Cualquier administración tiende a sobreproteger y crear normas. En vez de utilizar cada vez más la tecnología para relacionarse con los administrados, están dificultando la actuación de los agentes. Debemos volcar todos los esfuerzos en que las empresas sobrevivan a esta situación, por lo que hay que hacer una reflexión acerca de si es necesaria toda esta normativa. Al final nos encontramos con algo muy grave, que es que España se sitúa en el puesto 114 de 141 países por carga de empresas para cumplir con esa regulación, según el informe de competitividad del World Economic Forum.

Falta mucha cultura de interlocución. No hay ningún político que no quiera ganar en eficacia de las normas. El problema es que no hay cultura de escuchar antes, porque se pueden evitar muchos problemas.

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