La Unión Europea en un escenario mundial pospandémico

Vicente Montes, Miriam González Durántez, Pedro Passos Coelho, Emilio Lamo de Espinosa, Guntram Wolff y Eric Chaney

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Resumen / Summary (Spanish)

El 5 de noviembre de 2020 tuvo lugar la segunda jornada del I Foro sobre la Economía Global, organizado conjuntamente por el Círculo de Empresarios y la Fundación Rafael del Pino. El tema central de la jornada fue “La Unión Europea en un escenario mundial postpandémico”. En ella participaron Miriam González Durántez, socia de Cohen & Gresser LLP; Pedro Passos Coelho, ex-primer ministro de Portugal; Emilio Lamo de Espinosa, presidente del Real Instituto Elcano; Guntram Wolff, director de Bruegel, y Eric Chaney, asesor económico del Institut Montaigne.

La primera en intervenir fue Miriam González, quien destacó que el acuerdo europeo sobre la recuperación económica es una señal muy buena, pero fue simplemente reunirse bajo circunstancias muy extremas en un momento de emergencia. Por tanto, es muy difícil extrapolar esa buena voluntad que hubo en un momento concreto en un mayor deseo de más integración. Los nuevos intentos de mayor integración europea son poco probables por tres razones. Primero, seguimos estando divididos entre norte y sur, lo que puede requerir un enfoque más maduro respecto al gasto público. Hay también una división muy importante en cuanto vemos las principales potencias en el mundo en relación con China y Rusia, dependiendo de quién sea el ganador de las elecciones norteamericanas.

También estamos divididos en términos de los valores y nos olvidamos que en algunos países, sobre todo en Europa del Este, tenemos una brecha que nos divide. En ese contexto, va a ser muy difícil conseguir una mayor integración. Tampoco podemos perder de vista el hecho de que el nacionalismo es una amenaza que no ha desaparecido. Hemos visto un pequeño cambio, sobre todo en Alemania o Italia. En Francia sigue siendo una preocupación. Esa amenaza llega también a nivel europeo. En el Consejo Europeo estamos viendo donde se habla más de productos europeos, Europa viene primero, lo que estamos viendo sobre soberanía digital, o lo que estamos viendo en el ámbito de la competencia defendiendo monopolios. Por tanto, no vamos a ver más integración en Europa. Estamos en modo supervivencia, en modo defensivo. Así es que tenemos que ser más realistas si queremos conseguir avances en la integración.

Pedro Passos Coelho señaló que hay unos peligros en la forma en la que los países abordan las crisis porque hay diferentes márgenes para el activismo fiscal en distintos países. No todos los países se vieron afectados por la crisis en igual medida, no solo porque tuvieran una ratio de deuda o una política fiscal distintas, sino también porque, por la composición del PIB, los países del sur estaban más expuestos al sector turístico y se vieron más afectados por la crisis. Respecto a las políticas nacionales se han presentado distintas propuestas fiscales. En ellas nadie puede rivalizar con Alemania porque pudo gastar más que otros países. El mercado interno de la Unión Europea será más alemán que de otros países. También hay otras diferencias. Por ejemplo, una vez más, la mayor parte de los países más afectados son los periféricos. La divergencia con los países centrales ahora es más visible que hace treinta años. Esos países periféricos no han aprovechado de igual forma la experiencia con el euro. Ahora estamos en una situación más frágil que cuando se introdujo el euro. Cuando Draghi dijo en 2012 que hará lo que sea necesario para salvar a España e Italia, el resultado fue fantástico, pero Italia ahora es más vulnerable que en 2012. Ahora somos una unión monetaria más perfecta, pero no somos una unión monetaria más completa. Ahora no tenemos solo los problemas de Italia. También los hay en los demás países. Francia, por ejemplo, está en deuda por encima de 112% del PIB. Por tanto, vamos a necesitar abordar las debilidades generadas por los nuevos niveles de deuda porque no tenemos una unión monetaria completa. Una unión monetaria completa significa una unión fiscal y un gobierno común para gestionarla, pero la mayor parte de los países están inmersos en ideas nacionalistas que rechazan una mayor integración.

Emilio Lamo de Espinosa comentó que para analizar la pandemia tenemos dos escuelas de pensamiento. Una de ellas dice que la pandemia va a cambiar las reglas del juego, que nada va a ser igual en el futuro. Kissinger defiende esta idea. Otra escuela, para él más creíble, y encabezada por Richard Haas, sostiene que la pandemia será un acelerador de las tendencias anteriores. Sin embargo, los cambios cuantitativos podrían dar lugar a cambios cualitativos. En este sentido, la pandemia podría ser un acelerador de una tendencia histórica, que es pasar de un mundo eurocéntrico a otro más centrado en oriente, lo cual es crucial. Asia representa un 60% de la población mundial, Europa supone un 7%, América Latina representa otro 7%, … La situación antes de la pandemia era muy clara. Había problemas de cambio climático, de pobreza, demográficos y se dio una respuesta muy pobre en cuanto a las respuestas multilaterales. El secretario general de Naciones Unidas dijo recientemente que tenemos un exceso de productos globales y un déficit de soluciones multilaterales. De hecho, la globalización y la gobernanza tan débil que hemos tenido han tenido la culpa de todo esto. Esto se debe a la falta de un gobierno mundial. El fracaso de la OMS, por ejemplo, ha sido muy importante a la hora de abordar la crisis sanitaria. ¿Qué va a suceder después de la pandemia? Ya vemos lo que está pasando ahora, que es más de lo mismo. Por todas partes, las sociedades se han retirado bajo la protección de sus estados, como un caracol que se esconde debajo de su caparazón. Esto se ha dado en todas partes del mundo. El comercio mundial se ha desplomado, también las inversiones extranjeras. Estamos asistiendo a una re-estatización del mundo industrializado y del mundo global. Recientemente, una ONG norteamericana que monitoriza el estado de la democracia en el mundo elaboró un informe sobre la democracia en confinamiento en el que mostró que la combinación de estados de excepción o de alarma, una mayor interferencia de los estados sobre la economía y una sociedad civil atomizada van a dar lugar a una democracia de menor calidad en todo el mundo. Esto va a dar lugar a grandes problemas sociales. Muchos estados han limitado su estado de derecho. Por tanto, estamos asistiendo a un retorno del autoritarismo. Esto ya estaba sucediendo antes de la pandemia. Llevaba cuarenta años sucediendo, pero ha sido reforzado por la pandemia. El mayor papel del estado requiere menos medidas multilaterales. La respuesta a la pandemia en Europa no ha sido demasiado prometedora. En China, Japón o Corea del Sur tampoco.

¿Qué pasará con la globalización? Ahora estamos en una situación en la que no podemos ver hacia adelante, de incertidumbre radical porque podrían volver problemas del pasado. La globalización puede estar mermada, pero no ha desaparecido. Hay cuatro tendencias fundamentales que la afectan. En primer lugar, Japón gasta mucho dinero al traer sus fábricas de nuevo a Japón. Luego hay una mayor diversificación. Los países pobres están haciendo una aportación importante. Tenemos 80.000 productos en los que uno o dos países representan la mayor parte y esto no es sostenible. Y luego tenemos la globalización de la producción de productos globales, creando un factor de atracción para nuevas industrias y servicios. Por último, la digitalización y el trabajo remoto van a crear una nueva situación en materia de servicios y bienes intangibles que beneficiará a países como la India en perjuicio de las fábricas tradicionales como China. No descartaría que la globalización antigua pueda recuperarse rápidamente, pero no lo sabemos.

Eric Chaney dijo que el gran debate entre las economías europeas si tenía sentido ir hacia la moneda única y si no había riesgo de choques asimétricos que podrían afectar a un país y no a otros. Ese país no podría devaluar la moneda para hacer frente a ese choque de productividad. En ese momento, la probabilidad de choques asimétricos era muy baja porque, a diferencia de Estados Unidos, las economías europeas están diversificadas. No tenemos, por ejemplo, un Detroit como ciudad en la que se fabrican todos los automóviles. En Europa tenemos muchos lugares donde se producen. Pues bien, hemos tenido muchos choques asimétricos. Incluso antes de la unión monetaria, la crisis asiática fue un gran choque asimétrico que afectó más Alemania que a cualquier otra economía de Europa porque Alemania depende mucho más de Asia. Luego llegó el 2008, con la contracción del comercio mundial del 35%, que también fue un choque asimétrico porque afectó muchísimo a Alemania. Luego tuvimos la crisis del euro, que afectó a los países del sur, los cuales no supieron gestionar sus finanzas públicas de acuerdo con las necesidades de la pertenencia al euro. La crisis del Covid está afectando mucho más a los países del sur, porque tienen mucho sol lo que hace que tengan mucho turismo, un turismo que ahora no acude a ellos. También tenemos a muchos países que están muy especializados en la industria aeroespacial. En ellos podemos tener un problema si después de la crisis del Covid la gente viaja menos que antes, aunque sea solo un 5% menos. Por tanto, aquí tenemos la madre de todos los choques asimétricos, un choque por el lado de la oferta. Los sectores decrecerán como consecuencia de la crisis.

Es fantástico que hayamos sido capaces de movilizar un billón de euros del fondo de recuperación. Pero eso se hizo dentro del marco financiero plurianual de la Unión Europea, lo que significa que unos países se van a beneficiar más que otros. Ese dinero, además, habrá que devolverlo en un periodo de quince a veinte años. Aquí viene el punto más importante, y es que hay un cambio en los países que eran contribuyentes netos. Italia lo era y ahora se ha convertido en receptor neto de los fondos europeos. España era receptor neto y ahora lo será aún más. Francia era contribuyente neto y sigue siéndolo, pero mucho menos que antes. Y, por supuesto, Alemania ahora será un contribuyente neto mucho mayor que antes.

El fondo de recuperación ha sido aceptado no solo por solidaridad, sino porque era una condición necesaria para la cohesión de la Eurozona. Esto suscita muchas preguntas. ¿Lo aceptarán los electores de cada país? Porque un contribuyente alemán podría pensar si van a querer poner el dinero para que luego los países receptores no hagan lo que tienen que hacer. En los países receptores del dinero también va a haber mucha presión para ejercer controles sobre la forma en que se gaste el dinero. Esto suscita un problema. Habrá controles, frenos y contrapesos que vendrán con esta solidaridad. Una unión fiscal implicará la aceptación de frenos, contrapesos, comprobaciones y controles.

Luego tenemos la cuestión de cómo adaptarse a un choque por el lado de la oferta, pero no sabemos exactamente cuál va a ser su tamaño. Además de las transferencias, está la cuestión de la flexibilidad de cada economía para adaptarse a ese choque asimétrico. Tomemos como ejemplo la anterior crisis del euro. Algunos países que tenían problemas lo hicieron mucho mejor que otros, por ejemplo, Irlanda y España. Otros, en cambio, no lo hicieron bien y ahora tienen menores niveles de productividad. Un área donde es urgente progresar es en la integración más profunda de la unión de capitales. Si hay un choque asimétrico, habrá unos sectores que se beneficiarán y otros que no. No solo necesitamos adaptar la oferta laboral, sino también una reasignación de los recursos financieros, y para eso necesitamos un mercado único de capitales. Necesitamos que los países acepten transferencias de soberanía y dar más pasos en la unión bancaria. El proceso de resolución de los bancos será importantísimo después del Covid porque los bancos están en peor situación ya que han realizado préstamos a empresas que van a quebrar. Así es que tenemos importantes desafíos, pero también grandes oportunidades de profundizar de forma inteligente en la integración europea, aunque sea a través de una unión fiscal.

Guntram Wolff, por su parte, dijo que estamos entrando en la segunda ola del confinamiento y si seguimos con la estrategia actual vamos a tener una recesión en W, una situación de stop and go, en donde paramos la economía, la ponemos en marcha y luego regresamos al confinamiento. Siempre hay el temor de que, si abrimos demasiado pronto y demasiado tiempo, el virus se extiende. En esta situación, las empresas no van a gastar ni van a invertir. Así es que hay un peligro real de que esto conlleve un daño gravísimo y muy duradero a la economía y no podemos estar esperando a que llegue la vacuna, pensando que lo va a resolver todo, porque la vacuna tardará en llegar. Quizá, ni siquiera sea lo suficientemente buena para superar la situación. Así es que el primer deber de los políticos es pensar más en cómo contener la pandemia con apps de seguimiento y rastreo, con test rápidos. Hay que avanzar rápidamente en ello. Se habla mucho de derechos de privacidad cuando hablamos de apps de seguimiento, pero ahora, con el confinamiento, estamos restringiendo muchos de esos derechos fundamentales. Hay que debatir cuál es el equilibrio entre estas cosas.

Respecto al fondo de recuperación, este es un hito que nos sitúa en un contexto distinto. Si queremos que sea algo estructural en el funcionamiento de la unión monetaria, reutilizarlo cuando haya una segunda crisis, tendremos que conseguir que los mecanismos de gobernanza sean los debidos. Es fundamental que haya una rendición de cuentas políticas y económicas para asegurar que el dinero de la UE se gaste bien. En caso contrario, el apoyo político para repetir esto en el futuro va a ser pequeño, así es que es crucial una buena gobernanza.

El medio ambiente, la pandemia y la sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre la política del Banco Central Europeo hicieron que los políticos en Berlín cambiaran su posición en cuanto al fondo de recuperación.
En la escena internacional, tenemos que tener en cuenta a China y a EEUU. EEUU es un país muy divido. Esto significa que mira mucho para dentro, pero también que no podemos ver a EEUU como un socio fiable porque, dentro de cuatro años quizá gane las elecciones otro presidente populista. Por tanto, esta idea de que porque Biden sea moderado podamos volver a aquella época de la Alianza Transatlántica, puede que no vuelva. Tampoco ha habido una victoria aplastante de Biden. La preocupación, por tanto, es la estabilidad y la fiabilidad de Estados Unidos a largo plazo y como socio a largo plazo. Esto tiene implicaciones muy importantes para el comercio, la tecnología, las políticas verdes.

En cuanto a la tecnología, va a seguir con la guerra comercial con China. Por tanto, la brecha en la tecnología digital va a continuar, lo que tendrá consecuencias tremendas para las empresas europeas, porque han invertido a ambos lados y dependen de las cadenas de valor tecnológicas procedentes tanto de China como de Estados Unidos. Por tanto, adquiere gran importancia el conseguir soberanía tecnológica.
El pacto verde es una iniciativa comunitaria muy importante, pero que tiene implicaciones para las relaciones con China, con Estados Unidos y con nuestros vecinos. Una victoria más aplastante de Biden y los demócratas hubiera permitido avanzar más en un pacto verde con Estados Unidos y sobre el tema de la reducción de las emisiones de carbono. Con el Senado norteamericano en manos de los republicanos, Biden no va a poder firmar un acuerdo en este sentido con la Unión Europea, lo que implica que la UE tendrá que elegir entre firmar el acuerdo sin la referencia a la descarbonización o firmarlo, pero sabiendo las resistencias internas que encontrará en Estados Unidos.

Miriam González se refirió al Brexit. En su opinión, habrá un acuerdo porque Johnson está en una posición muy débil, por lo que necesita algún tipo de acuerdo. Sería un acuerdo de mínimos, que no tendría que ver con la asociación actual con el Reino Unido. Las cosas dependerán de quién sea el nuevo presidente de EEUU. Si vence Trump, Boris Johnson tendrá más margen de actuación para alejar al Reino Unido de la esfera de influencia de Europa y acercar al país a la esfera de Estados Unidos. Si gana Biden, veremos que Boris Johnson flexibilizará su posición respecto a la negociación.

Para Biden, Europa es su aliado natural. Seguirá centrándose en China, pero no hay muchos sitios en los que pueda buscar aliados para materializar sus ideas sobre la democracia. Al no controlar el Senado, el único ámbito en el que podrá dejar su impronta como presidente es en las relaciones internacionales. Quizá no vaya tan lejos como nos gustaría, pero hay espacio para la esperanza.
Para la UE, el Brexit viene en un momento de máxima dificultad. Hay dos tendencias básicas. El partido de la economía se juega entre Estados Unidos y China y Europa no está en ninguna parte. Así es que Europa tendrá que elaborar una propuesta que sea buena, pero eso es diferente a crear una cuota de mercado en el sector tecnológico. En segundo lugar, podríamos ver una situación en la que China ya no se vea afectada por el Covid y que en Estados Unidos no se produzca una segunda ola y que el país perciba que es una única fase. Este momento de dificultad es en el que llega el problema del Brexit. Lo que tenemos que hacer, por tanto, es minimizar pérdidas. En las negociaciones tenemos que evitar a toda costa que, en año y medio, Francia esté en la misma situación en que estaba el Reino Unido en 2016. No merece la pena perjudicar a los pescadores franceses por una minucia, ni perjudicar a un sector u otro por lo mismo. Si lo hacemos, solo nos causaremos daño a nosotros mismos. Hay que mostrarles a los ciudadanos que están mejor dentro de la UE que fuera. El Reino Unido ahora va a querer hacerse miembro del Acuerdo Transpacífico. Por eso están tan interesados en acercarse a Japón. Con ello, quieren demostrar que están mejor fuera de la UE que dentro, y nosotros tenemos que demostrar que estaban mejor dentro que fuera. Esto significa que en servicios financieros van a estar en peor situación, y en tecnología. La perspectiva, por tanto, es muy poco halagüeña. Tenemos que ver lo que pasa en el Reino Unido como una cuestión generacional, por lo que hay que preparar el terreno para esa discusión generacional. Hay que ser duro con el gobierno, pero blando con la gente.

Pedro Passos Coelho no espera una mayor integración en este momento, pero si se puede consolidar, sería algo muy positivo. Cuando terminó la crisis en 2014 no teníamos los mecanismos para hacer frente una crisis en la unión monetaria. Siguen faltando, no se ha completado la unión bancaria, pero se está avanzando. Llevará más tiempo conseguir la unión fiscal, pero debemos ser optimistas en cuanto este tipo de objetivos. No creo que el nuevo mecanismo de resiliencia pueda transformarse en uno permanente. La división entre norte y sur, y entre países centrales y periféricos, no ha cambiado, sino que se ha hecho más profunda en cada crisis. Quizás podamos tener una unión fiscal con los nuevos mecanismos, pero no debemos de olvidar que el marco financiero plurianual representa solo el 1% del PIB europeo, así es que no es una unión fiscal de transferencias permanentes. La solución financiera para un mecanismo permanente implicaría que serían necesarias más transferencias en el futuro, pero después del Brexit no es probable que la mayoría de países estén de acuerdo.

Lo que podemos esperar es que la revisión de la estrategia de política monetaria del BCE pueda traernos algunas noticias. Buena parte de Europa y de los países desarrollados estamos inmersos en una trampa de liquidez, en la que la política monetaria no es efectiva. La expansión cuantitativa ayuda a mantener la solvencia de los países endeudados, pero no está funcionando para estimular la demanda agregada. Por tanto, es imperante conseguir más eficiencia para este tipo de políticas y combinarlas de forma distinta con los criterios del Pacto de Estabilidad. La mayoría de propuestas que se hicieron en el Consejo de Asuntos Financieros puedan presentarse al Eurogrupo. No es fácil que se pueda alcanzar un acuerdo, pero está claro que las normas que tenemos no son efectivas, ni transparentes, ni nos ayudan a conseguir una nueva situación fiscal en Europa.

¿Podemos afrontar mejor los choques asimétricos de oferta en Europa si tenemos una unión fiscal permanente? Pues quizá. Si es un choque temporal, la flexibilidad no va a resolver ningún problema, pero la capacidad fiscal sí. Para ello, tendríamos que conseguir un acuerdo político, pero no parece que vaya a ser posible alcanzarlo por falta de apoyo político, al menos de cara a los próximos dos años. No hay posibilidad de tener un tesoro europeo que emita deuda para proporcionar las transferencias necesarias a las regiones afectadas por los choques asimétricos. Tampoco de avanzar en la integración política y sin ella no podemos tener una unión fiscal, ni emitir deuda europea de forma significativa y permanente. La crisis nos puede traer nuevas oportunidades para consolidar la integración, a poner algo de orden en la transformación estructural si los nuevos fondos pueden hacer frente a la digitalización y la transición verde. Eso sería magnífico porque hasta ahora la coordinación económica entre países no está aportando este tipo de resultados. No me puedo imaginar a Portugal gastando 15.000 millones de euros en la digitalización o en el cambio climático porque no habrá suficientes proyectos en los que invertir ese dinero. El gobierno va a transferir parte de esos fondos a inversiones actuales que no se han hecho en los últimos cinco años.

No esperaría una mayor integración, pero sí una mayor resiliencia en los países tras la pandemia. Así lo espero porque Estados Unidos va a centrarse en Asia y en China. Para Europa sin el Reino Unido, va a ser más difícil hacer frente a esta guerra comercial contra China y contra Estados Unidos. Europa tiene que aceptar la necesidad de un mayor consenso entre los países ante ese trasfondo.

Emilio Lamo de Espinosa comentó que siempre hablamos de estar atrapado entre China y Estados Unidos, pero no nos podemos fiar de la seguridad que nos había ofrecido Estados Unidos antaño. Esto es muy importante en cuanto a la autonomía estratégica de la UE. En cuanto a los jóvenes y su participación en la UE, Jean Monnet dijo una vez en una conferencia en La Sorbona que, si tuviera que empezar otra vez a construir la Unión Europea no hubiera comenzado por la economía, sino por la educación y la cultura. Este comentario es muy importante porque si hubiera empezado por cultura y educación y no por la economía, la UE probablemente nunca hubiera existido porque se construyó sobre la base de intereses y no de la generosidad. La economía tira de la política y la política tira de la educación y la cultura.

Esto funciona durante algún tiempo, pero ahora hemos entrado en una fase en la que ya no es así. Si tenemos una moneda única, nos hace falta un presupuesto único, una política fiscal única, algo que ahora parece imposible en una sociedad dividida en más de veinte naciones. Los alemanes no se someterían a ciertas normas impuestas desde Bruselas. Es urgente desarrollar una cultura europea, pero no es fácil. Podríamos utilizar la educación, como los programas Erasmus. Tenemos que ser capaces de producir una historia de Europa y convertirla en una asignatura en la enseñanza secundaria. La identidad europea se percibe en el extranjero, pero no en el continente. También haría falta un mercado laboral europeo. Habría que alentar el movimiento de trabajadores en el sector servicios europeo. El Mercado Único deja mucho que desear y es muy vulnerable a todo tipo de choques asimétricos. Esta sería la herramienta más eficaz. En tercer lugar, las elecciones europeas deberían ser más europeas y menos nacionales, con listas transeuropeas y eligiendo también a los comisarios europeos, alguien que represente a Europa en su conjunto. La cuarta herramienta sería la comunicación, los medios, una televisión europea, una agencia de noticias, poder crear un espacio público europeo para enfrentarse a las narrativas antieuropeas.

Eric Chaney indicó que, si Biden gana las elecciones, sería difícil avanzar en el pacto verde. Por tanto, esto sería una oportunidad para que Europa se replantee el pacto verde y avance hacia un ajuste de los impuestos sobre los combustibles fósiles. Europa solo representa un 12% de las emisiones. Por tanto, si pensamos en el cambio climático, debemos hacerlo desde la perspectiva mundial, no desde la local. El pacto verde supone que se gaste muchísimo para acelerar los cambios ecológicos, pero esto debería ser una segunda o una tercera prioridad. Las políticas de precio de carbono, que deberían acodar todos los países, junto con los ajustes de precios, tendrían sentido si hubiese un único precio de los hidrocarburos. Si avanzamos en esa dirección, podríamos llegar a un acuerdo con Estados Unidos. Esto cambiaría el mundo porque China tendría mucho interés en incorporarse a este club de países.

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