Qué hay que reformar en la Administración Pública española

Elisa de la Nuez, Jesús Fernández-Villaverde y Víctor Lapuente

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Resumen

El 14 de enero de 2021, la Fundación Rafael del Pino organizó el diálogo “Qué hay que reformar en la Administración Pública española”. En el acto participaron Elisa de la Nuez, secretaria general de la Fundación Hay Derecho; Jesús Fernández-Villaverde, catedrático de Economía en la Universidad de Pensilvania, y Víctor Lapuente, catedrático en la Universidad de Gotemburgo (Suecia) y profesor visitante en Esade (España).

Víctor Lapuente explicó que existen dos obstáculos a la eficiencia de la administración: su politización y su burocratización. Son dos patologías que se complementan de manera perversa. La politización es nuestro mayor problema. La variable institucional del aparato del Estado más correlacionada con la eficacia de los resultados del sector público es el nivel de politización, en el que las conexiones políticas importan para hacer carrera en la Administración. España está a la cabeza de las economías emergentes y a la cola de la OCDE en la clasificación de politización.

Respecto de la burocratización, tenemos funcionarios de por vida prestando servicios del estado del bienestar cuando en otros países fueron sustituidos por personal laboral. Esto, unido a procedimientos de relación con la administración altamente burocratizados, con muchos controles ex ante, cuando otros países han transitado a controles ex post, reduce la eficiencia de la Administración. Lo que deberíamos hacer es avanzar en la despolitización, por ejemplo, introduciendo los directivos públicos, como existen en la mayoría de países occidentales, que tienen incentivos de carrera para hacer mejor las cosas. Esto va en contra de la cultura de los cuerpos de la administración. También hay que avanzar en la desburocratización, dando más autonomía en la gestión de los recursos humanos. De alguna manera se ha hecho durante la pandemia, por ejemplo, en los hospitales, lo que evitó su colapso.

Jesús Fernández-Villaverde se refirió a sus experiencias muy decepcionantes con la Administración española, tanto por politización como por burocratización. Hizo un intento de mejorar la educación universitaria y se encontró una vez tras otra con esas tendencias. También le sorprendió la enorme burocratización para aspectos secundarios. La reticencia profunda a estos cambios es muy importante. Hay que pasar de una mentalidad de controles ex ante a otras de controles ex post. En España hay que presentar muchos papeles y hacer muchos trámites, pero nadie comprueba después si las cosas se han hecho bien o no. Hay que empezar a centrarse en los resultados y en tener sistemas que midan las consecuencias.

Una crítica frecuente contra los cambios es que España está llena de españoles, que los españoles somos como somos y si se intenta despolitizar y desburocratizar la Administración eso nunca va a ocurrir. Ese pesimismo, sin embargo, es incorrecto. Portugal, Irlanda han cambiado mucho su Administración Pública. Si ellos han sido capaces de hacerlo, nosotros también podemos. Además, en los últimos cuarenta años ha habido sectores de la sociedad española que lo han hecho muy bien. Hay una agenda clara de reformas y esas reformas son posibles. No será fácil, por los intereses creados, pero es posible. Podemos tener un sistema de gestión más flexible, independiente y con más respeto a los resultados.

Elisa de la Nuez destacó que nuestras administraciones tienen problemas claros de falta de capacidad de gestión, no solo con la pandemia, que se agravan con la fragmentación. También, por ejemplo, con los fondos europeos. La sociedad española va percibiendo ese problema, por ejemplo, con los bajos ritmos de vacunación. Esto no es una sorpresa porque la excesiva politización se traduce en falta de profesionalidad, en administraciones muy reactivas y poco planificadoras. La politización supone una penetración en las administraciones que deja de lado una dirección profesional que tenga capacidad de gestión y de anticipación a los acontecimientos. No es casualidad que los países que han despolitizado y desburocratizado sus administraciones, éstas tengan mayor capacidad de gestión. Muchas veces se aprueban políticas que no se pueden gestionar por falta de recursos, como en el caso del ingreso mínimo vital. Hay otra cuestión, la enorme cantidad de funcionarios que se va a jubilar en los próximos años.  Por eso, ahora es el momento para ver qué tipo de perfiles necesita la Administración que queremos.

El poder ejecutivo piensa que si asume muchas competencias puede paliar esa falta de capacidad, pero no tiene en cuenta que faltan esas manos que le tienen que ayudar. Ante este problema, la solución que plantea el político es acumular poder y cuando constata que eso no funciona traslada el asunto a las comunidades autónomas. Es un problema no del color político del gobierno sino de herramientas de gestión. Con los fondos europeos ocurre lo mismo, está muy concentrado en la parte política pero no funciona porque faltan los elementos de gestión. Además, se transmite la sensación de que se están dejando aparte a esas instituciones y contrapesos que ayudan en esos procesos de toma de decisiones y de su ejecución.

Jesús Fernández-Villaverde añadió que, en el corto plazo, hay dos cosas importantes. Una es evitar caer en la tentación de crear el típico comité de gestión para hacer algo, que no sirve y pretende sustituir a instituciones que ya existen. El segundo tema es la actitud de muchos políticos de despreciar el Estado de Derecho. Los confinamientos se tienen que hacer respetando los derechos y deberes fundamentales y los jueces deben tener una labor de control. En ese sentido, hay que entender que existen unas intuiciones y que la mejor manera de hacer las cosas no es eliminarlas de la noche a la mañana, porque cada vez nos vamos convirtiendo más en un sistema presidencialista, incompatible con nuestro sistema institucional porque España es una democracia parlamentaria.

Víctor Lapuente recordó que la toma de decisiones es conjunta entre políticos y funcionarios que tienen el valor de decirle a los políticos que no se puede hacer esto o aquello. En España no lo tenemos por la politización y la burocratización. Si los ministros forman parte de esos cuerpos, la reforma será más difícil. En aquellos lugares en los que a los directivos públicos se les permite hacer carreras profesionales entre el sector público y el privado, las administraciones obtienen mejores resultados.

Elisa de la Nuez dijo que hay una resistencia a analizar las estructuras administrativas desde el punto de vista de su buen funcionamiento. Siempre se añaden cosas, pero nunca se evalúan ni se quita nada. Las resistencias son, sobre todo, políticas, aunque también están las de las personas que trabajan en esas instituciones. El Informe Cora, que trataba de estas cuestiones, al final no sirvió para nada, sus recomendaciones no pasaron del papel, por ejemplo, en el caso de las duplicidades entre administraciones.

Jesús Fernández-Villaverde advirtió de que, en España, a veces caemos en el pecado del fetichismo del número de administraciones. Pero el problema no es tanto el número de niveles como la coordinación entre las administraciones. Hay competencias que tiene sentido ejecutarlas a nivel local y otras a nivel regional o nacional. Tenemos la sensación de que cada estructura administrativa tenía que ser una réplica de la estructura de la administración superior. La cuestión, por tanto, es la coordinación.  Además, en estos momentos no existen mecanismos para que los funcionarios circulen entre las distintas administraciones. Este tipo de circulación tendría unos efectos muy positivos en la coordinación territorial. Este es el momento de sentarnos a pensar en cómo organizar esto. Ahora estamos sufriendo la ambigüedad de la Constitución del 78. Esto ha generado muchos problemas que se han ido acumulando a lo largo del tiempo y que han aflorado durante la gestión de la pandemia. En España ha habido mucha descentralización para que hubiera cosas distintas y, al final, todos terminan haciendo lo mismo. Entonces, ¿para qué se ha descentralizado?

La gente aprecia poco que ser un buen gestor es muy difícil. En España todavía no ha calado la idea de que gestionar un grupo de personas es una habilidad que muy poca gente tiene de manera innata y de que, los que la tienen, deben trabajarla. Esto es un aspecto clave en la gestión de las administraciones que está infravalorado, tanto en la selección de personal como en proporcionar a la gente durante su carrera en la Administración, los mecanismos para que aprendan a gestionar.

Elisa de la Nuez añadió, al respecto, que tenemos un reclutamiento muy anclado en las funciones que tenía la Administración en el siglo pasado. Se priman los conocimientos, pero no otras cualidades y no se prima la innovación. La cuestión es qué tipo de talento se necesita para una Administración que tiene que hacer cosas diferentes. También hay que pensar que mensajes se van a enviar. La idea es que la Administración española es un refugio laboral.

Víctor Lapuente destacó cinco problemas en este sentido. Tenemos pocos perfiles de ciencia, tecnología e informática. Tenemos poca oferta de personal cualificado. En tercer lugar, está el envejecimiento de los trabajadores públicos. En cuarto lugar, está la temporalidad, que ha ido aumentado hasta superar el 30% o el 40%, con contratos precarios, que genera una dualidad extrema entre fijos y eventuales. El quinto y más importante, es preguntar a los hijos qué quieren ser de mayores y la mayoría no quiere hacer oposiciones cuando el sector público es más importante que nunca porque capta la mitad del PIB y regula todavía más. Sin embargo, tenemos una dificultad para atraer el talento. Por tanto, hay que abrir el sistema de entrada en la Administración, despolitizando la carrera profesional.

Jesús Fernández-Villaverde también comentó que, en estos momentos, si se entra en los niveles más bajos de la Administración se está relativamente mejor pagado que en el sector privado y se tiene estabilidad. En cambio, en los niveles altos, los sueldos no son competitivos con el sector privado. Por eso hay que reformar el sistema de retribuciones públicas.

Para Víctor Lapuente hay dos cuestiones importantes. La primera es la cultura administrativa. Pertenecemos a la cultura administrativa napoleónica, que antepone el principio de la ley al principio de la gestión, y eso es un lastre porque genera una cultura muy burocrática. También existe una cultura nacional. La española tiene algunos rasgos particulares. El primero de ellos es el estatismo. España es muy estatista, se confía más en el Estado porque no se confía tanto en los ciudadanos. Por eso, los ciudadanos demandan más regulaciones a las administraciones, lo cual genera más corrupción que, a su vez, genera más desconfianza. Por último, los españoles quieren evitar la incertidumbre, tienen miedo a lo que pueda ocurrir en el futuro, lo que lleva a una mayor querencia por las regulaciones y las intervenciones administrativas. Para reformar la Administración debemos ser conscientes de esos aspectos.

Según Jesús Fernández-Villaverde, hay cosas que se pueden cambiar en la cultura. Para ello, hay que actuar en la educación, enseñar a los estudiantes que con la incertidumbre no pasa nada, que es más importante saber encontrar información que estudiar un manual. Eso tendría un efecto de cascada sobre la Administración Pública muy importante. Muchas de estas reformas tienen un horizonte de quince o veinte años, por lo que hay que explicar que un país no se cambia de la noche a la mañana.

Elisa de la Nuez señaló que es una cultura heredada, de gente que espera mucho del Estado y poco de la sociedad. Pero el relevo generacional es una oportunidad única para integrar a personas que asimilen una cultura diferente. También hay que actuar con incentivos, que pueden facilitar esa transición.

Jesús Fernández-Villaverde dijo que hay tres ideas sobre la reforma a tener en cuenta. La reforma se puede hacer. En España hemos hecho transformaciones mucho más difíciles, como la Transición. Segundo, hay un aspecto meramente intelectual de decirlo, repitiendo esas cosas de forma constante. Tercero, la sociedad civil debe involucrase más, que muestre un compromiso con el cambio.

Para Víctor Lapuente El papel de la sociedad civil es muy importante. Si la sociedad civil tiene un papel de liderazgo, la reforma sale. Eso se echa en falta en España. En nuestro país, además, tenemos profesionales muy valorados, muy motivados. En la Administración están muy formados, pero son prisioneros de un sistema que no evalúa el rendimiento, que no incentiva.

Por último, Elisa de la Nuez afirmó que si tenemos un Estado tan fuerte, necesitamos una sociedad igual de fuerte. Esto es cuestión de todos. Pero también es importante el tema de los funcionarios públicos. Son prisioneros de un sistema, pero es una prisión relativa. Por tanto, también tienen un papel en la reforma, sobre todo a través de sus organizaciones. Si esa parte tiene masa crítica, al final las cosas ocurrirán.

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