Las instituciones son organizaciones humanas, que implican relaciones estables y estructuradas entre las personas. Implican prácticas, hábitos y costumbres que se encuentran regladas por normas morales o legales para el buen funcionamiento de la sociedad. Sin instituciones, la economía no funciona. La democracia, tampoco. En las instituciones, por tanto, radica la esencia de la libertad. Son la esencia vital del Estado Democrático de Derecho sin las cuales no puede existir. Lo explican Vicente Guilarte, presidente del Consejo General del Poder Judicial; Consuelo Madrigal, ex fiscal general del Estado; Manuel Aragón, catedrático de Derecho Constitucional y magistrado emérito del Tribunal Constitucional, y Andrés Betancor, catedrático de Derecho administrativo de la Universidad Pompeu Fabra.
Instituciones y fortaleza del sistema
Manuel Aragón lo deja muy claro: las instituciones son la fortaleza del sistema, pero la fortaleza resiste si la guarnición es buena. Tienen que ser fortalezas con una estructura defensiva bien asentada. Si las instituciones se erosionan, el sistema decae. Sin instituciones sólidas no hay una economía que se mantenga, ni una sociedad que viva en libertad. Sin ellas, no hay controles del poder, no hay esa estructura que amalgame a un sistema político en una democracia constitucional.
Las instituciones, sin embargo, tienen que adecuarse a dos principios para poder desempeñar sus funciones de forma eficaz. El primero es que posean atribuciones suficientes para ejercer su función. El segundo es que tienen que estar organizadas de modo que formen un complejo capaz de controlarse mutuamente. Esas instituciones de control tienen que ser imparciales e independientes. Además, deben ser conscientes de que sus poderes están limitados por la Constitución. En un sistema constitucional, todas las instituciones tienen su poder limitado por la Constitución, de manera que la soberanía Parlamentaria es una falacia. Si el Parlamento fuera soberano, significaría que la mayoría parlamentaria sería soberana, lo que conduce al despotismo. En un estado democrático no hay más soberano que la Nación, que depende del pueblo, el elemento vivo de la Nación.
Instituciones y defensa de la legalidad
En este entramado, recuerda Consuelo Madrigal, el Ministerio fiscal defiende la legalidad, los derechos de los ciudadanos y el interés público. Y lo hace de acuerdo con los principios de imparcialidad y legalidad. Lo que protege a los ciudadanos no es la libertad, sino la ley. Entonces, tenemos que interpretar la defensa de la legalidad tal y como está estructurada, con la Constitución y el Tratado de la Unión Europea en la cúspide.
Hay casos en los que los fiscales se enfrentan a una ley que puede plantear el dilema de que su preámbulo invoque la soberanía de las Cortes para configurar la voluntad popular. El dilema continúa si hay cuestiones que vulneran la legalidad ordinaria. Entonces, el fiscal tiene que defender esa triple legalidad. Primero, excluyendo los preceptos nacionales que se oponen a la legislación europea. Luego, planteando, si es preciso, la confrontación de esa ley con el derecho de la Unión Europea, e instando la disconformidad de una ley con la Constitución.
Deterioro interno
La función del CGPJ, comenta Vicente Guilarte, es la defensa de la independencia judicial. Para poder hacerlo, tiene que participar de esa idea, ser un Consejo independiente. Si está viciado de origen, ese vicio se traslada a los mecanismos que luego activa. El Consejo debe defender esa independencia frente a los ataques concretos contra ella.
¿Por qué es importante todo esto? Manuel Aragón lo deja muy claro. Hoy, las democracias no suelen morir por la fuerza, sino por su deterioro interno. Eso, que enlaza con las instituciones, es una de las principales amenazas reales a la democracia constitucional. Esa amenaza consiste no en destruir a la fuerza o por medios ilícitos la constitución, sino en falsearla. Ante eso, los juristas tienen que reaccionar de manera firme y continuada.
División de poderes
Hay otra amenaza relacionada con la anterior, que es la ocupación de las instituciones por los partidos políticos. El lugar de los partidos es el Parlamento, no las instituciones de control técnico. Eso destruye la división de poderes, destruye los controles. Hay unas voluntades políticas que se apoderan de la casi totalidad del Estado. El problema es cómo se reacciona.
¿Cómo hacer frente a esas amenazas? En primer lugar, haciendo públicas las opiniones de los que piensan que así se decide el sistema. Y que se opine de modo razonado y razonable, desde la cátedra, los periódicos, los libros. Pero con eso no basta. Hay que hacer una llamada a la concordia, el consenso, los valores y los principios constitucionales, la independencia judicial.
Legalidad
La legalidad, añade Consuelo Madrigal, se defiende, en primer lugar, en el Parlamento haciendo buenas leyes, conforme a los principios de buena legislación, necesidad, racionalidad, información técnica, amplitud, informes, debates.¿Qué amenaza hay? Si las instituciones están invadidas por la influencia partidista, están colonizadas por los miembros de una determinada ideología, esto se nota en las cuestiones nucleares. Esta es la amenaza.
¿Cómo se puede arreglar? Modificando el estatuto de la Fiscalía para adecuar su funcionamiento ordinario y estatutario a la propia Constitución. No se trata solo de que el fiscal general esté nombrado por el Gobierno, sino que, una vez nombrado, siga siendo un vasallo de las decisiones gubernamentales. Esto puede ocurrir y es lo que debe evitarse, regulando esas relaciones y reduciéndolas al mínimo imprescindible, pero sometiéndolas a pautas de transparencia y rendición de cuentas. También realizando un catálogo de condiciones de idoneidad que no puedan obviarse, entre las cuales está la garantía de la imparcialidad. La principal garantía de ello es la exigencia de responsabilidad vinculada con sus decisiones, igual que los jueces.
Democracia
¿Por qué es importante todo ello? Pues, porque, como indica Manuel Aragón, la democracia es como el césped de los jardines, que recibe su savia de abajo arriba, pero su mantenimiento lo recibe de arriba abajo, a través de riegos y cuidados continuados. Así es la democracia. Su legitimidad procede de abajo arriba, la voluntad popular. Pero su mantenimiento procede de arriba abajo, a través de la educación y del magisterio de las costumbres, de la ejemplaridad por término medio de las instituciones y de los dirigentes políticos. La democracia no se mantiene sola por inercia. Sin unos ciudadanos comprometidos con los valores de la democracia, sin una mayoría suficiente de esos ciudadanos, la democracia acaba pereciendo. El Derecho no lo puede todo. Es importante que haya controles jurisdiccionales. Son requisitos indispensables, pero no son suficientes.
La garantía social de la Constitución es la más fuerte, aunque sea la menos institucionalizada. Si unos ciudadanos celosos de su libertad y vigilantes frente a la opresión o al falseamiento de las instituciones, la democracia, aunque tenga controles jurisdiccionales y políticos, no se mantiene. Esa labor constante de riego desde arriba abajo. Eso es lo que va calando. Si durante mucho tiempo se pierde ese riego, se seca y le cuesta mucho tiempo volver a recuperarse. Sin un espíritu constitucional colectivo, una constitución no se mantiene. La nuestra es una buena Constitución, que no tiene problemas. Tiene problemas su aplicación por su falseamiento.
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